在洪涝干旱、森林草原火灾、地质灾害、地震等自然灾害方面，要提升防御工程标准，加快病险水库除险加固，通过安全执法消除隐患和防范事故。

如果是否使用权力性行为形式，并不限于根据规范，也存在于规制规范，那么，权力保留说就不是在回答能否进行某活动的问题。没有法律，就没有处罚。

注释: [1]行政组织的法律保留，与行政活动的法律保留在根据、脉络上并不相同，需另行探讨。肯定者认为，从法治国家的租税法定主义、政府动支财源所具有的侵益性质、现代行政的服务性本质以及有效救济公民获取给付的权利等角度来讲，给付行政必须受法律保留原则的支配。前注[5]，蔡宗珍文，第7页脚注[10]。中文版可参见[日]宫泽俊义：《日本国宪法精解》，芦部信喜补订，董璠舆译，中国民主法制出版社1990年版，第159页。作者简介：王贵松，法学博士，中国人民大学法学院教授。

当下需要回答的一个基本问题是：在实行人大制度的法治国家之下，行政究竟在什么情况下有了法律的根据才能采取行动？本文将首先厘清法律保留概念的内涵，再梳理日本公法学的相关理论变迁，把握法律保留原则背后的宪法要求和立法—行政—人民的关系结构，解明法律保留的考虑因素，最后在此框架下探讨中国行政法在法律保留问题上的可能立场。参见王贵松：《论法律的法规创造力》，载《中国法学》2017年第1期，第112页。3.职能安排的协同性 纪监互融在职能安排上的突出特征是纪监协同，即纪委和监委都具有规范授予的、彼此独立的职能，这两种职能不仅高度协同，且具有叠加或互补效果。

一个处理上述问题的途径是备案审查，但是考虑到纪检监察规范会不同程度地带有一定的政治性，而我国合宪性审查工作的开展又要贯彻政治问题不审查的原则，所以对此类规范审查标准的明晰也是一个挑战。在民主集中制视野下，监委的职权无论是定性为监察权抑或是其他权力类型，其最终的来源都是作为主权者的人民的授权。在系统与环境的信息交互中，法律系统对作为政治系统的开放阀的党内法规保持了认知开放，党政联合发文就是一个很好的例证。若出现同时关涉以上两种情形的规范，从现实操作性出发，可以先进入人大及其常委会的审查框架，当其中有关党内纪检内容出现合宪、合法或适当性疑虑时，则转送至党内有关机构并由该机构作出意见并答复返还，最终由人大及其常委会决定并以其名义公布审查意见。

最终，在互融状态下，纪委和监委通过职能上的高度协同，既实现了程序层面职能履行的协调贯通，又实现了实体功能与结果上的互相弥合。在纪检监察体制改革过程中，这个力量表现为对现行宪法的某种突破。

在当前政治实践下，一味地追求西式司法审查不仅可能有水土不服的龃龉，而且还会堵塞权利救济的空间，但并不能因此否认主观权利性质的发挥空间。事实上，从过往的改革历程来看，不适当地探索党政合署合并，可能导致党政不分、以党代政的结果。此外，有些基层单位在纪监合署后，还和党群部门合署办公，并且纪检干部大多身兼数职，监督深度和力度难以维持。纪监互融作为党政体制改革的一种，意在通过社会主义法治思维方式理顺党政关系及其组织内在结构。

依法监察的原则直接体现在了相关规范条文中，如《宪法》第一百二十七条规定：监察委员会依照法律规定独立行使监察权。总的来说，纪监互融的推进应遵循立宪的基本价值和宪法基本原则。四  纪监互融的宪法限度与规制 纪监互融的过程中，党和国家监督体系的改革直接指向了政治体制。党的领导赋予了纪监互融的政治基础，宪法作为政治与法律系统的结构耦合，不仅要求政治系统中党领导下的人民当家作主的实现，还要求法律系统中国家权力与公民权利的统一。

一  纪监互融的概念界定与法理阐释 （一）纪监互融的界定与阐释 回溯纪检监察体制改革的历程，可以发现，纪监互融现象是在作为中国特色社会主义事业领导核心的中国共产党领导的几轮大刀阔斧的改革后产生的。而《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（下称《规则》）又引导着《实施条例》的制定和出台。

在作为结构耦合的宪法的框架下，政治系统中互融的纪委和监委可以共振而作出监督的政治决策，该决策经过与法律系统的再次共振就可以转化为法律运行。（2）没有将党政合署与纪监互融区别开来，纪监互融不同于一般的党政合署，其以合署办公为基础，却是党政合署的最新发展样态，党政机关的融合程度远非一般的合署办公可同日而语矣。

总之，现阶段的纪检监察体制改革的特征集中表现为既尊重宪法，但也不囿于宪法文本。三省（市）试点的成功经验随之普及至全国。在此全新法权结构下，党政关系呈现出愈加紧密的发展态势，即大密度党政合署合并。正如古德诺所言：政府体制的特点不仅是由法律制度决定，同样也是由法外制度决定的。最终，在合宪的频率中，政治系统和法律系统得以产生共振。来源：《四川师范大学学报（社会科学版）》2022年第1期。

4.人员配置的兼容性 纪监互融在人员配置上体现出了兼容的特征。在行政系统内，监委中心与边缘的监察属性相互分离又协同运作，维持着系统的内部张力，既促进着监察职能的独立行使，又与纪检职能协调运行。

《中国共产党工作机关条例(试行)》为纪监合署办公提供了原则性规定，指出其仍为党委主管。纪委和监委的合署使得各级纪委监委机关中总共增加了10%的人。

针对体制内部的公职人员能否起诉监委的质疑，有论者回应特别权力关系理论与内部行政关系的松动和我国过往行政诉讼的实践给予了对监委提出行政诉讼的空间。也有学者在传统权力三分的框架下指出，监委权力来自于原行政监察和检察院的反贪反渎、预防职务犯罪部门，所以监委权力属于行政权。

宪法是政治系统与法律系统的结构耦合。在我国国情下，党内法规实际上也起着结构耦合的作用。摘要:在新一轮党政机构改革中，党统一领导下的纪监互融成为深化党和国家监督体系改革的典范性政治创举，昭示着在政治决断与宪法规范的二元张力下中国宪制的走向。具体来说，纪委的职能主要聚焦在监督、执纪、问责方面，而监委的三项主要职能是监督、调查、处置。

而且由于党政身份的重合，监委可以对诸如组织部、宣传部等党的专门机关中的公职人员进行监督，那么监委是否可以监督纪委？按照《宪法》和《监察法》的设计，监委受人大监督，但并不负有向人大报告的义务，而且按照《实施条例》，履行人民代表大会职责的各级人民代表大会代表是监委的监察对象之一。而且，纪监互融后面临的直接问题是：人大对于监委的监督是否意味着对纪委的监督？（1）在处理纪委与监委之间关系时，应保证党统一领导下党对纪委监委的监督。

然而，过于泛化政治监督概念会导致监察机关职能被去界分化后的嬗变，可能会导致党政不分。该原则对纪监互融提出了两个限度问题：一是纪检监察立法权力的分配限度。

在宪法上，党组织与党员之间是社团与社团成员的关系。在办案流程上，纪委和监委基本是在一个程序框架内进行线索处置、初步核查、立案审查调查等步骤。

诸多历史性成就的取得证成了党领导的正当性。在党和国家组织体系中，纪监互融理应遵照宪法确定的分工负责原则，而对于公民基本权利的保护也是纪委和监委的责任所在。纪委和监委在权责上需要有一个相互关联的限度，而这个限度就是纪监分工。然而，在纪检监察领域，自20世纪90年代以来的结构性改革常常超出既有宪制的制约框架，虽然宪法的修改将纪检监察体制改革纳入了法治化进程，纪监合署的合法性在规范上得以确立，但总的来说，现有规范还难以涵盖纪监互融所引发的分野，其核心争议是宪法是否需要载明更多有关监察制度、纪监互融乃至整个党政关系的内容。

纪监互融的举措不仅是提高反腐败治理能力的题中应有之义，也是反腐倡廉领域国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。监委的十二项调查措施涉及到人格尊严、人身自由等基本权利，确保公民基本权利不被非法克减是纪监互融的重要限度，而一个特殊的问题是纪委执纪行为与公民基本权利之间的关系。

行政系统则由包括监察机关在内的国家机关组成，负责将政治决策法治化而约束公众，党政关系的运作逻辑实际是各政治子系统间认知开放与权力循环。就派驻来看，在监督范围上，被派驻的部分国有企业，党员数量相对较少，只能根据驻在部门被监督对象的身份，明确纪委人员和监委人员的配备和分工情况。

但就纪监互融的事实来看，针对纪检监察工作中存在较大范围或程度上重叠的事项，联合发文又不失为柳暗花明之策。我国执政党的党内法规对非党主体以及党外事务产生了事实上的规范效力。